Encadrer le droit d’amendement de l’Exécutif

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Malgré l’attachement que l’on peut avoir à la V^e République, celle-ci offre une prépondérance au pouvoir exécutif, au détriment du pouvoir législatif. Elle se traduit notamment par la mainmise du premier sur la fabrique de la loi, dont il dispose de l’initiative, dont il maîtrise largement le processus, qu’il peut influencer en cours de discussion, par des amendements principalement.

Il est assez logique que le pouvoir exécutif dispose de l’initiative législative, qu’il partage avec les membres du Parlement. Ce droit d’initiative est la transcription juridique de son action politique. Surtout, le Gouvernement dispose de moyens qui, à ce jour, font défaut au Parlement pour élaborer les projets de loi, en s’appuyant notamment sur les administrations qu’il dirige.

En revanche, sa place peut être réduite une fois que le projet (ou la proposition) de la loi est examiné par le Parlement.

2. Le remède : la proposition

Une fois que la loi arrive au Parlement, c’est à ce dernier d’exercer la plénitude de son pouvoir, en l’examinant, en l’amendant, en la discutant et en l’adoptant. Le Gouvernement peut intervenir, pour tenter d’orienter ou d’infléchir, en exprimant son point de vue dans le prolongement de la politique qu’il conduit, mais non en déposant des amendements. D’autant plus que les amendements gouvernementaux sont souvent techniques, voire s’apparentent à de véritables projets de loi bis. Il s’en sert allègrement tout au long de la procédure législative pour compléter un projet de loi qu’il s’était (trop) empressé d’élaborer, voire pour contourner les obligations d’élaboration d’une étude d’impact et de transmission au Conseil d’État.

Seuls les parlementaires seront en droit de modifier un texte déposé, exerçant ici la plénitude de leur pouvoir législatif. À charge pour le Gouvernement, d’abord, de bien préparer ses projets de loi et, ensuite, s’il juge nécessaire de les compléter, de demander à sa majorité de reprendre un amendement qu’il aurait préparé et, d’abord, au rapporteur. Détournement de procédure diront certains ? Nullement : c’est l’application de la collaboration entre Exécutif et Législatif, le premier cherchant auprès du second le soutien dont il a besoin. La conséquence en est que le rôle du Parlement est renforcé. La majorité doit pleinement assumer l’ensemble des amendements, même ceux suggérés par l’Exécutif : elle est ainsi amenée à se montrer exigeante et le Gouvernement est contraint de l’écouter. Surtout, la collaboration entre Gouvernement et Parlement en ressort renforcée.

Une exception est toutefois nécessaire, en matière financière. En effet, il ne s’agit pas de revenir sur l’interdiction de l’article 40 permettant d’éviter que les parlementaires ne soient dispendieux, à de seules fins électoralistes, d’autant plus que la matière budgétaire peut connaître une technicité particulièrement élevée, supposant que l’administration de Bercy s’implique dans la rédaction des amendements éventuels.

3. Les effets escomptés et leur justification

Cette mesure simple, claire et efficace contribuerait grandement au renforcement du pouvoir parlementaire, donc au rééquilibrage des pouvoirs dans notre régime. Seul le Parlement serait en mesure d’interférer sur le contenu de la loi, une fois que cette dernière est soumise à son examen.

De surcroît, cette mesure renforcerait la collaboration nécessaire entre le Parlement et le Gouvernement. Ce dernier peut évidemment souhaiter que le projet ou la proposition de loi examinée soit amendé, même s’il a déjà largement contribué à son élaboration lors de la phase gouvernementale (pour les projets de loi). Dès lors, ces modifications devront passer par des amendements parlementaires, sans doute préparés par le ministre en charge du texte qui devra donc se rapprocher de sa majorité et, en particulier, du rapporteur. Ce dernier aura ainsi un rôle accru dans l’élaboration de la loi, renforçant d’autant le rôle du Parlement lui-même.