Le temps parlementaire, tout particulièrement le temps législatif est une ressource rare. D’aucuns ont pu s’inquiéter de la durée de la discussion parlementaire, lui imputant en partie la défiance des citoyens à l’égard du travail des assemblées. Les délais dans lesquels sont délibérées et adoptées les lois se situent pourtant dans la moyenne des régimes parlementaires bicaméraux.
L’article 43
1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
Mais le temps juridique ou législatif n’est pas le même que le temps politique et encore moins que le temps médiatique.
C’est ainsi, que dès son « adoption » – terme souvent mal compris- en Conseil des ministres, un projet de loi est présenté comme acquis. Le projet, il est vrai, arrive déjà au terme d’un long parcours technique et politique : consultations diverses, préparation par les bureaux sous le contrôle du cabinet, réunions interministérielles et coordination par le SGG, avis selon les cas du CESE ou du haut conseil des finances publiques, passage au Conseil d’Etat, délibération du conseil des ministres …) Le travail parlementaire est souvent considéré alors comme l’étape finale, consacrant un processus qui arrive à son terme.
2. Le remède : la proposition
On peut le regretter, mais il faut en tirer les conséquences : un débat de prise en considération ou d’orientation préalable pourrait dès lors intervenir rapidement après le dépôt d’un projet sur le Bureau d’une assemblée. D’ores et déjà, la séance de questions au Gouvernement qui se tient le mercredi aprèsmidi permet à des députés amis d’interroger -sous la forme de questions « téléphonées »- le ministre compétent sur le contenu d’un projet de loi venant d’être adopté en Conseil des ministres le matin, sans préjudice de questions de parlementaires d’opposition mettant en cause son opportunité ou son contenu.
En 2009 le Sénat avait tenté d’introduire dans son Règlement un débat d’orientation préalable qui, selon l’exposé des motifs de la résolution, aurait permis « aux porte-paroles des groupes politiques d’exprimer un premier point de vue des groupes » et « d’éclairer le travail préparatoire du rapporteur ». Toutefois, dans sa décision n°2009-582 DC du 25 juin 2009, le Conseil constitutionnel avait censuré cette disposition au motif que les articles 42 et 43 de la Constitution excluaient « que soit organisé sur le projet de texte déposé ou transmis un débat d’orientation en séance publique avant son examen par la commission à laquelle ce texte a été renvoyé ».
Un tel débat, à l’issue duquel le projet serait formellement renvoyé à une commission, pourrait être organisé :
- soit le jour même du dépôt du texte sur le Bureau d’une assemblée, la procédure suivant ensuite son cours selon les règles habituelles, réserve faites des modifications qui pourraient leur être apportées (voir infra II et III).
- soit plus tard, de l’ordre d’environ une semaine, et il tiendrait alors lieu de discussion générale du texte, dont les articles seraient ensuite examinés en commission, avant d’être directement discutés en séance puisque la discussion générale aurait déjà eu lieu.
3. Les effets escomptés et leur justification
- L’organisation très rapide d’un débat strictement politique sur le projet donnerait au Parlement une visibilité que lui ôtent aujourd’hui les interventions immédiates tant de l’Exécutif que d’autres acteurs de la vie publique. Le citoyen serait informé des positions des principaux groupes politiques et mesurerait mieux les enjeux du projet en cause ainsi que la nécessité d’une discussion approfondie en commission ;
- La deuxième possibilité tendrait avant tout à rendre plus dynamique la discussion générale, constituée aujourd’hui d’une succession de monologues, et devrait favoriser la tenue d’un véritable débat. Cette solution avait été préconisée par le groupe de travail sur la procédure législative réuni au début de la XVème législature par le président de Rugy. Elle avait été reprise par un amendement de la commission des Lois sur le projet de révision de 2018, en en faisant toutefois une simple faculté et sans le substituer explicitement à la discussion générale. En outre, tant la proposition du groupe de travail que l’amendement de la commission des Lois se seraient appliqués aussi bien aux projets qu’aux propositions de loi. Il ne parait toutefois ni réaliste, ni justifié, de les soumettre toutes à un tel débat d’orientation avant leur envoi en commission. Ce dernier, comme aujourd’hui, suivra donc leur dépôt.
Article 43
Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.
A la demande du Gouvernement ou de l’assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet.
Article 43
Les projets de loi, à l’issue d’un débat d’orientation préalable en séance publique, et les propositions de loi lors de leur dépôt, sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.
Dans les mêmes conditions, à la demande du Gouvernement ou de l’assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet.
L’article 42
1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
La procédure d’urgence dans la version initiale de la Constitution offrait au Gouvernement la possibilité de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire à l’issue d’une seule lecture dans chaque assemblée. La révision constitutionnelle de 2008 lui a substitué la procédure accélérée qui continue à avoir cet objet mais a aussi pour conséquence, dès lors que le Gouvernement l’a engagée, de lui permettre de s’affranchir des délais d’examen que la révision a parallèlement introduits afin de laisser au Parlement un temps minimum pour assurer sa mission: six semaines entre le dépôt du texte et son examen en première lecture par la première assemblée saisie, quatre semaines entre sa transmission et son examen par la seconde assemblée. En contrepartie de cette faculté offerte au Gouvernement, la révision constitutionnelle permet aux Conférences des présidents des deux chambres de s’y opposer conjointement, mais elles n’ont jamais usé de cette possibilité, qui est effectivement difficile à mettre en œuvre dans un contexte de parlementarisme majoritaire.
Il est regrettable que tant l’engagement de la procédure accélérée que son éventuel refus par les conférences des présidents aient nécessairement pour effet d’entrainer ces deux conséquences distinctes que sont des lectures uniques ou non avant la réunion d’une CMP et l’écrasement ou non des délais d’examen prévus par la Constitution. Certes, le Gouvernement n’est pas forcé d’user des deux : il peut, par exemple, pour des raisons tenant au calendrier des travaux parlementaires, souhaiter un examen rapide par la première assemblée saisie et laisser ensuite la navette se poursuivre normalement. Il peut en revanche estimer qu’une seule lecture dans chaque assemblée suffira avant que la procédure de conciliation intervienne, mais laisser largement aux chambres le temps de la discussion. De même, c’est à l’une ou l’autre de ces conséquences que les conférences des présidents peuvent vouloir s’opposer.
En pratique, depuis la révision constitutionnelle, on constate une montée en puissance du recours à la procédure accélérée qui est devenue quasi systématique au cours de la précédente législature.
2. Le remède : la proposition et les effets escomptés et leur justification
S’il est indispensable de laisser aux assemblées -et à cet égard les délais de six et quatre semaines ne peuvent constituer, sauf exception, que des minima- un temps suffisant pour remplir leur mission constitutionnelle, l’analyse peut être plus nuancée s’agissant du nombre de lectures précédant la CMP. En effet, la deuxième lecture apparaît trop souvent comme une répétition de la première lecture, tandis que l’examen en commission, en raison des importantes modifications qui l’ont affectée depuis 2008 publicité des travaux, participation du gouvernement à ces travaux, reconnaissance explicite du droit d’amendement, établissement d’un texte en conclusion de ses travaux sur lequel s’engagera le débat en séance- constitue de fait une sorte de première lecture.
Dès lors, s’il parait justifié de déconnecter les deux effets de l’engagement de la procédure accélérée, les conséquences ne doivent pas nécessairement être identiques.
Ainsi, il pourrait être envisagé de mettre en accord le droit avec le fait en réduisant en principe à un seul le nombre de lectures obligatoires dans chaque assemblée avant la réunion d’une commission mixte paritaire, sans préjudice de la faculté offerte aux conférences des présidents de s’y opposer conjointement et de provoquer ainsi des secondes lectures. La réunion d’une CMP après une seule lecture affectant les deux assemblées, il ne parait pas illégitime que l’opposition à cette lecture unique nécessite l’accord de leurs deux conférences des présidents.
En revanche, le principe doit demeurer celui de délais incompressibles pour l’examen d’un texte, lesquels pourraient d’ailleurs opportunément être portés respectivement à huit et six semaines. Naturellement, il est des cas où il le Gouvernement jugerait nécessaire de s’en affranchir. Il pourrait alors, comme aujourd’hui, engager la procédure accélérée. Mais là, comme les délais sont propres à chaque assemblée, c’est à la conférence des présidents de chaque chambre qu’il appartiendrait de s’opposer à leur suppression pour ce qui la concerne.
Enfin, les délais continueraient à ne pas s’appliquer aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.
Article 42
Alinéas précédents sans modification
La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
L’alinéa précédent ne s’applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45. Il ne s’applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.
Article 42
Alinéas précédents sans modification
La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de huit semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines à compter de sa transmission.
L’alinéa précédent ne s’applique pas si le Gouvernement a engagé la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45. Toutefois, la conférence des présidents de chaque assemblée peut décider de maintenir le délai d’examen du texte par cette assemblée. L’alinéa précédent ne s’applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.
Article 45, al. 2
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Article 45, al. 2
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après une lecture par chaque assemblée ou après deux lectures par chacune d’entre elles en cas de demande conjointe des Conférences des présidents formulée avant le début de l’examen du texte devant la première assemblée saisie, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
L’article 45
1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
La procédure suivant l’échec de la CMP ou du rejet du texte issu de ses travaux allonge aujourd’hui, sans grande valeur ajoutée pour le texte définitif, le processus d’élaboration de la loi.
Tout d’abord, si la CMP aboutit à un accord et que ses conclusions sont rejetées par la première assemblée qui en est saisie, la lettre de l’article 45 C exige aujourd’hui qu’elles soient malgré tout soumises à la seconde, avant de procéder aux nouvelles lectures.
En second lieu, les nouvelles lectures, qui doivent impérativement suivre l’échec de la phase de conciliation, sont des lectures à part entière et peuvent être chronophages, -le rapport de l’Assemblée nationale sur le projet de loi constitutionnelle de 2018 relevait que 10% du temps total de séance leur avait été consacré au cours de la 14ème législature- mais ne sont le plus souvent qu’une répétition des écrits et propos antérieurs, ne serait-ce que pour des raisons juridiques puisque la recevabilité des amendements est alors subordonnée à l’existence d’un lien direct avec les dispositions restant en discussion.
2. Le remède : la proposition
En contrepartie de l’allongement des délais en première lecture, il est donc proposé de simplifier la phase d’adoption définitive du texte.
Deux solutions peuvent être envisagées :
- La première, la plus simple mais également la plus expéditive, consiste à supprimer purement et simplement les nouvelles lectures. Le Gouvernement pourrait après l’échec de la phase de conciliation demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement en reprenant, comme aujourd’hui, soit le texte de la CMP (s’il y en a un), soit le dernier texte voté par elle, (en l’espèce celui de la première lecture), modifié le cas échéant par un ou plusieurs amendements adoptés par le Sénat. Le groupe de travail précité sur la procédure législative avait proposé cette solution en l’assortissant d’une transformation des règles relatives aux travaux des CMP, qui seraient définies par la loi organique. Celle-ci pourrait établir des règles de majorité renforcées pour l’adoption de leurs textes et définir les conditions de publicité de leurs travaux.
- La seconde consiste à supprimer, après l’échec de la phase de conciliation, la nouvelle lecture à l’Assemblée nationale et à réaménager en conséquence la procédure. C’est le système qui avait été proposé dans le projet de révision de 2018. Après l’échec de la CMP ou le rejet de de ses conclusions, se serait engagée une nouvelle phase dans des délais déterminés. Le Sénat aurait été invité à se prononcer dans un délai de quinze jours sur le dernier texte voté par l’Assemblée. Il aurait pu l’adopter tel quel, le rejeter, ou le modifier puisque le droit d’amendement se serait exercé dans les mêmes conditions qu’actuellement en nouvelle lecture. Au terme des quinze jours, et en tout état de cause, l’Assemblée nationale aurait disposé d’un délai de huit jours pour se prononcer définitivement sur le même texte, étant alors seuls recevables les amendements adoptés par le Sénat et, sous réserve de l’accord du Gouvernement, ceux déposés devant lui. Cette dernière précision aurait notamment permis au Gouvernement de proposer des modifications nécessaires tout en respectant le bicamérisme.
3. Les effets escomptés et leur justification
Ce réaménagement de la procédure aurait pour but de gagner un temps précieux, une fois que les deux assemblées ont procédé chacune à une lecture approfondie du projet ou de la proposition tout en permettant d’une part au Sénat de revoir une dernière fois le texte avant que l’Assemblée se prononce définitivement, d’autre part au Gouvernement de revenir sur des rédactions qu’il n’approuve pas.
Article 45, al. 4
Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
Article 45, al. 4
Var.1.
Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté par l’une des assemblées dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
Var.2.
Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté par l’une des assemblées dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. le Sénat statue dans les quinze jours suivant cette demande sur le dernier texte voté par l’Assemblée nationale. L’Assemblée nationale statue sur le dernier texte voté par elle dans les huit jours suivant la date à laquelle le Sénat a statué. Hors les amendements adoptés par le Sénat, seuls sont alors recevables, avec l’accord du Gouvernement, les amendements déposés au Sénat.
Article 45, al. 2
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Article 45, al. 2
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après une lecture par chaque assemblée ou après deux lectures par chacune d’entre elles en cas de demande conjointe des Conférences des présidents formulée avant le début de l’examen du texte devant la première assemblée saisie, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
