Consécration des assemblées citoyennes

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

(Ré)Apparues en Colombie-Britannique, en 2004, les assemblées citoyennes se sont, depuis, répandues dans de nombreux pays, à différentes échelles. Dans un délai imparti, elles permettent à un échantillon représentatif de citoyens de délibérer sur un enjeu politique déterminé, après avoir été formés et avoir auditionné des experts ainsi que des groupes d’intérêts aux avis opposés, en adoptant des recommandations en vue d’éclairer la décision politique. Ces dernières sont traditionnellement mobilisées pour combler le déficit de délibération, tout en permettant aux citoyens de s’impliquer et de peser davantage dans la prise de décision politique.

En France, tandis que ces assemblées se multiplient aux différentes échelles locales, l’expérience a récemment été réitérée au niveau national (fin de vie), à partir du modèle mis en place lors de la Convention citoyenne pour le climat (2019). Néanmoins, pour ne reprendre que ce dernier exemple, le bilan de ce dispositif est en demi-teinte : s’il a permis aux citoyens tirés au sort (ayant accepté de participer) de s’informer, de discuter et d’émettre des propositions sur le thème imposé, une fois les recommandations émises, le président de la République a écarté plusieurs mesures (à l’inverse de la promesse faite du « sans filtre ») et le projet de loi Climat et résilience n’a repris directement que 10 des 150 propositions émises. Un bras de fer s’est rapidement engagé entre les membres de la Convention et le président de la République ainsi que les parlementaires, produisant l’effet inverse de celui initialement recherché.

C’est ici la principale lacune de ce procédé : alors que la valorisation du processus de délibération civique est envisagée comme un correctif possible à la crise de confiance qui affecte le régime représentatif, les assemblées citoyennes sont paradoxalement perçues comme des « concurrentes » aux organes et aux institutions chargés de la prise de décision politique. Afin d’éviter la déception des citoyens et de rapprocher ces derniers de leurs représentants, mieux vaut clarifier d’emblée les modalités de la procédure, mais aussi éviter de simplement additionner les interventions de chacun des acteurs, pour notamment privilégier une meilleure intégration du travail citoyen au sein du Parlement.

Plus encore, ces assemblées ne disposent pas d’un statut juridique spécifique à même de s’appliquer à l’ensemble des expériences menées, ce qui fragilise les délibérations en leur sein ainsi que la crédibilité du processus mené (absence d’égalité de temps de parole entre les différents experts auditionnés ou entre les citoyens eux-mêmes, méthodes de travail parfois très différentes entre les sous-groupes de citoyens constitués, absence de comptes rendus des délibérations, absence de règlement de procédures, distorsion dans la représentativité, etc.). 

2. Le remède : la proposition

Il est possible de constitutionnaliser la mise en place de ces assemblées citoyennes par l’introduction d’un nouvel article dans la Constitution. Cet article peut être ajouté après l’article 25 ou s’insérer dans un titre spécifique qui serait consacré à la participation civique. Il permettrait de fournir un cadre juridique précis au déclenchement de ces assemblées (par le Gouvernement, les présidents des Chambres, les parlementaires, ou les citoyens eux-mêmes) et de déterminer les conditions dans lesquelles celles-ci sont mises en place, étant entendu qu’une loi organique serait appelée à préciser utilement les modalités d’application. 

Ainsi envisagé, cet article pourrait prévoir à la fois la constitution de conventions citoyennes sur le modèle déjà expérimenté en France ces dernières années, mais aussi, de manière plus novatrice, de commissions délibératives citoyennes afin d’associer les citoyens au travail parlementaire. Les deux formes d’assemblées citoyennes n’ont pas exactement la même vocation : si les conventions citoyennes permettent d’aborder un thème général et de formuler des avis ou des recommandations à l’attention de toutes les institutions pour donner à ces dernières un aperçu de la volonté des citoyens sur une thématique considérée, les commissions délibératives permettent un rapprochement entre les citoyens et le Parlement pour éventuellement faire évoluer la loi. Néanmoins, elles se rejoignent dans leur vocation à associer les citoyens aux prises de décisions politiques. Les conventions citoyennes existent déjà mais leur constitutionnalisation permettrait de les encadrer et surtout d’offrir aux citoyens la possibilité de les créer sur le thème de leur choix, et de ne pas laisser un tel processus aux seules mains du pouvoir politique comme c’est le cas actuellement. 

Plus novatrices, les commissions délibératives citoyennes s’inspirent d’un dispositif similaire qui existe en Belgique depuis 2019 et qui fonctionne très bien. En l’occurrence, des commissions délibératives peuvent être consacrées au sein des assemblées parlementaires, composées, d’une part, de citoyens tirés au sort et, d’autre part, de certains des députés siégeant dans la commission parlementaire compétente pour le sujet abordé^[1]. L’objectif de ces commissions est de formuler des recommandations à destination du Parlement. En suivant ce modèle belge, les citoyens tirés au sort ne seraient pas des décideurs politiques mais seraient directement associés aux délibérations des commissions parlementaires. Un mécanisme de filtrage des demandes de constitution de telles commissions pourrait aussi y être consacré^[2]. 

En définitive, un nouvel article de la Constitution pourrait ainsi préciser les modalités d’institution de ces deux formes d’assemblées citoyennes, et indiquer leur vocation ainsi que leurs prérogatives ; une loi organique devant également apporter une contribution pour régler les questions relatives à la mise en pratique de ces assemblées citoyennes (notamment quant aux modalités du tirage au sort, la LO pouvant ainsi préciser que le tirage au sort est organisé au sein des conseils économique, social et environnemental régionaux à partir des listes de recensement établies par l’Institut national de la statistique et des études économiques)

3. Les effets escomptés et leur justification

L’idée directrice est d’apporter un nouveau dynamisme au régime représentatif et de moderniser les institutions en prenant davantage en compte les attentes des citoyens, en fixant un cadre précis au recours aux assemblées citoyennes. Le déclenchement possible par les citoyens leur permettrait de choisir le thème, aujourd’hui uniquement entre les mains de l’exécutif, entrainant souvent une instrumentalisation politique de ces assemblées citoyennes.

Des avantages plus importants pourraient découler des commissions délibératives citoyennes, qui permettraient de regrouper les acteurs qu’autour d’une seule délibération, au sein même de l’organe chargé de délibérer, à savoir le Parlement. Comme le démontre l’expérience belge, cela permettrait de réduire le fossé entre les représentants et les représentés, de favoriser la connaissance du travail parlementaire ainsi que du fonctionnement des institutions. Plus encore, en permettant aux citoyens et aux parlementaires de travailler ensemble, cela assurerait un suivi accru par les parlementaires du travail effectué, minimisant ainsi le risque de déconnexion entre l’assemblée citoyenne (intra muros) et les représentants. 

[1] Par exemple, dans le cadre du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et de l’Assemblée réunie de la COCOM, la commission délibérative compte 45 citoyens tirés au sort et les 15 parlementaires membres de la commission compétente pour le sujet traité.

[2] Par exemple, pour reprendre l’exemple belge, le Règlement de la Chambre précise que la demande de création d’une commission délibérative est irrecevable si « la formulation ou le sujet de la suggestion citoyenne est manifestement offensant, grossier ou contraire aux libertés et droits fondamentaux ». En outre, en cas de refus adressé à une suggestion citoyenne, on peut imaginer que les parlementaires soient dans l’obligation de motiver leur décision. Cette décision et sa motivation seraient éventuellement publiées sur le site internet du Parlement.