La révocation populaire des élus
1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
Le système de la Cinquième République n’échappe pas au malaise démocratique contemporain (sentiments d’impuissance des citoyens et d’une capture du pouvoir par les gouvernants ainsi que par les groupes d’intérêt). Certains dispositifs ont déjà cherché à y répondre (instauration du référendum d’initiative partagée en 2008, usage d’instruments de démocratie participative comme le Grand débat national, les conventions citoyennes sur le climat et sur la fin de vie, ces dernières années) avec un succès plutôt relatif.
2. Le remède : la proposition
Il s’agit d’instaurer un mécanisme permettant au corps électoral d’obtenir la destitution d’un élu du suffrage universel direct, avant le terme normal de son mandat, et la désignation concomitante de son remplaçant. Au regard des modalités retenues, il semble préférable de parler d’« initiative révocatoire », laquelle permet de conférer un droit à des élections anticipées.
Le mécanisme sera déclenché par une fraction du corps électoral. L’initiative prend la forme d’une pétition déposée au Conseil constitutionnel pour les mandats nationaux et, pour les mandats locaux, au greffe de la juridiction administrative compétente pour le contentieux de l’élection ayant désigné l’élu dont on cherche la révocation.
La pétition devra réunir, dans un délai de 3 mois, la signature de 10% des électeurs inscrits sur les listes électorales (à l’échelle nationale et sous le contrôle du Conseil constitutionnel pour les mandats nationaux ; dans la circonscription concernée et sous le contrôle du juge administratif compétent pour les mandats locaux). Le seuil de 10% est retenu en dépit des critiques de ce seuil, jugé parfois trop élevé et utilisé dans la procédure du référendum d’initiative partagée (RIP) car la dimension plus personnelle de la question posée dans le cadre de l’initiative révocatoire permet d’écarter les risques d’une faible mobilisation de l’opinion tout en limitant ceux d’une déstabilisation institutionnelle trop fréquente associés à des seuils plus faibles. En outre, l’initiative révocatoire proposée connaît moins de conditions procédurales pour permettre au corps électoral d’être appelé aux urnes que le RIP, la crainte d’une procédure trop contrainte pour être véritablement mise en œuvre en pratique peut donc être écartée même en conservant un seuil de 10% de signatures pour la déclencher.
Aucune pétition ne peut être déposée dans les dix-huit mois suivant ou précédant l’élection relative au mandat dont on cherche à révoquer le titulaire. Cette double limite temporelle permet de réduire les risques de déstabilisation institutionnelle liées à des élections et des campagnes électorales trop fréquentes, elle ne participe ainsi que de manière limitée à l’accélération du temps politique et médiatique.
Aucune limitation des raisons justifiant la révocation n’est prévue afin de conserver la dimension de sanction politique de la procédure, mais la pétition réunissant les signatures devra être motivée pour faciliter les débats sur l’opportunité d’une telle révocation.
Si la pétition recueille le nombre de signatures requis dans le délai imparti, une élection anticipée est organisée dans les 20 jours au moins et les 35 jours au plus. Dans cette formule, la décision de révoquer se traduit par l’élection d’un nouveau titulaire du mandat, ce qui atténue la force symbolique d’une votation strictement révocatoire. L’absence de découplage dans le temps de la révocation et de l’élection du successeur évite un intérim et la nécessité d’organiser deux votations distinctes, une première révocatoire, puis une élection anticipée. Cela limite les risques de déstabilisation du système et les coûts financiers de la procédure. L’absence d’une double question posée lors de la même votation, l’une sur la révocation et l’autre sur l’élection du successeur en cas de réponse positive à la première question, favorise la lisibilité du scrutin et des campagnes électorales, ainsi que l’application simple des règles relatives à ces dernières, notamment en matière de financement.
En tant qu’élection anticipée, elle ouvre un nouveau mandat complet pour le vainqueur. Les interdictions de cumul des mandats dans le temps posent alors une difficulté particulière, empêchant le sortant de se présenter à l’élection anticipée s’il exerce son dernier mandat autorisé. Pour le président de la République, si une initiative est déposée au cours du second mandat, cette interdiction empêcherait le président de se représenter et permettrait à une minorité de 10% d’électeurs de le révoquer par le simple succès de la pétition. Un tel scénario n’est pas souhaitable. Pour y répondre, on peut proposer de supprimer concomitamment l’interdiction de cumul des mandats dans le temps (article 6 alinéa 2), proposition qui s’inscrit dans la même logique que l’initiative révocatoire en ce que cette suppression redonnerait le pouvoir aux citoyens pour choisir qui désigner en tant que chef de l’État.
Remarque : la présente proposition est ici formulée comme une modification de l’article 3 mais elle trouverait certainement mieux sa place dans une disposition autonome, dédiée à ce thème, qui pourrait par exemple être incluse dans un Titre I rénové de la Constitution, relatif à la souveraineté, et qui inclurait tous les dispositifs permettant la participation des citoyens à la vie publique (élections classiques, référendums, mécanismes participatifs…). Cette question pourra être envisagée lorsque nous traiterons du thème « Souveraineté ».
3. Les effets escomptés et leur justification
La mise en place d’une initiative révocatoire permettrait de rénover le rapport gouvernants/gouvernés en redonnant du pouvoir aux citoyens et en réactivant la responsabilité politique des élus, sans pour autant remettre en cause la nature représentative du système.
Ce mécanisme permet de renforcer la participation des citoyens dans la gestion des affaires publiques et peut être une réponse à l’actuelle crise de confiance démocratique. Il « prolonge la légitimité démocratique de la démocratie électorale en permettant un renouvellement anticipé du consentement des électeurs en cas de rejet de l’initiative ou de réélection de l’élu et constitue un moyen de contrôle démocratique en donnant à la majorité des électeurs le pouvoir de destituer les élus »[1]. Il permet ainsi de pallier les failles des élections ordinaires en tant que mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique des gouvernants. Ces dernières constituent en effet des mécanismes imparfaits de sanction pour trois raisons au moins : le déclenchement de la procédure n’est pas dans les mains du corps électoral ; l’élu peut échapper à cette responsabilité en décidant de ne pas se représenter ou lorsqu’il ne peut le faire en raison du non-cumul des mandats ; la non-réélection n’est pas nécessairement une sanction des sortants puisque les motivations des électeurs sont diverses.
Cette procédure s’inscrit pleinement dans les mécanismes de la démocratie représentative. Bien qu’il soit souvent associé aux procédés de démocratie directe ou semi-directe, il ne permet pas aux citoyens de participer à l’expression de la volonté générale mais seulement à la sélection des représentants. Il n’est pas contraire à la démocratie représentative car il n’est pas nécessairement la traduction d’un mandat impératif. La révocation ne sera pas une sanction de la désobéissance à des instructions préexistantes mais un jugement rétrospectif sur les actions de l’élu concerné, qu’il s’agisse d’un comportement considéré comme inappropriée ou condamnable ou d’une décision politique jugée inopportune.
Les défauts de ce mécanisme ne sont pas certes pas inexistants. Le premier danger est celui de la frilosité des élus qui, conscients qu’ils peuvent être révoqués, peuvent hésiter à prendre certaines décisions impopulaires. Un risque d’apathie et d’immobilisme politique ne peut être écarté. Le deuxième danger est le pendant négatif du premier : l’adoption de décisions motivées par la volonté de répondre à des passions populaires momentanées pour éviter une mise en jeu de leur responsabilité en cas d’inaction. Enfin, le dernier danger est la capture de l’agenda politique, voire des gouvernants, par les groupes les mieux organisés et disposant de moyens financiers les plus importants, à même d’initier la procédure et de peser largement sur ses résultats. Toutefois, ces difficultés ne sont pas propres aux mécanismes de révocation populaire et sont déjà présentes dans nos démocraties représentatives. À l’heure de la démocratie d’opinion, la frilosité des élus sur certaines questions, la promotion de mesures visant à répondre dans l’urgence à l’émotion suscitée par certains évènements et la prise en compte d’intérêt sectoriels plus ou moins puissants sont des phénomènes connus. En organisant une procédure permettant de donner corps, tout en les canalisant, aux mécontentements populaires, l’initiative révocatoire apparaît comme un mécanisme de rénovation de la démocratie représentative.
[1] C.-E. Sénac, « La révocation populaire des élus » in Mélanges Lauvaux, éditions Panthéon-Assas, 2021.
Article 3
La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum.
Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice.
Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.
Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques.
Article 3
La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum.
Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice.
Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.
Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques.
Les électeurs peuvent remplacer un élu issu du suffrage universel direct, avant le terme de son mandat, lors d’une élection anticipée qui doit être organisée 20 jours au moins et 35 jours au plus après qu’une pétition révocatoire a recueilli, dans un délai de trois mois, les signatures d’au moins 10% des électeurs inscrits sur les listes électorales à l’échelle nationale lorsqu’un mandat national est en jeu et dans la circonscription concernée lorsqu’un mandat local est en jeu. Une loi organique précise les conditions d’application du présent alinéa.
Le droit à des élections présidentielles anticipées
1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
Au-delà des remarques générales relatives au malaise démocratique contemporain (voir supra scénario 1), cette proposition vise à remédier à la tension résultant de la coexistence de deux phénomènes contradictoires au sein de la V République :
- La centralité de la figure présidentielle :
- Légitimité issue du suffrage universel direct o Prérogatives propres o « Captation » de nombreuses prérogatives juridiquement attribuées au Premier ministre ou au gouvernement
- L’absence de responsabilité réelle du président de la République : o Affirmation de son irresponsabilité politique (article 67) o Limitation forte de sa responsabilité pénale, qui ne vaut en réalité que pour des actes mettant en jeu la dignité de la fonction présidentielle (article 68)
- Faiblesse de sa responsabilité électorale (voir supra, scénario 1, point 3, §2) o Faiblesse de sa responsabilité médiatique/devant l’opinion si cette notion a un sens : on se souvient d’Emmanuel Macron affirmant lors de l’affaire Benalla, qu’« ils viennent me chercher », ce à quoi on répond volontiers qu’il n’y a aucun moyen de « venir le chercher », sauf à faire la révolution, ce qui est un peu radical !
2. Le remède : la proposition
Il s’agit d’instaurer un mécanisme permettant de mettre un terme anticipé au mandat présidentiel par l’organisation d’élections anticipées lorsqu’une fraction importante du corps électoral en fait la demande. Les conditions précises sont les mêmes que celles du scénario 1 (voir supra) :
- Aucune pétition ne peut être déposée pendant les 18 premiers et derniers mois du mandat ;
- La pétition déposée au Conseil constitutionnel doit réunir les signatures de 10% des électeurs inscrits sur les listes électorales dans un délai de 3 mois, sous le contrôle du Conseil constitutionnel ;
- La pétition doit être motivée mais tout motif est recevable ;
- Si les conditions de dépôt de la pétition sont satisfaites, une élection anticipée est organisée dans les 20 jours au moins et les 35 jours au plus ;
- Les électeurs se prononcent sur le titulaire d’un nouveau mandat présidentiel de cinq ans. En parallèle, la limitation à deux mandats consécutifs est supprimée.
3. Les effets escomptés et leur justification
Au-delà des justifications générales relatives à un mécanisme de révocation populaire visant à donner une place plus importante aux citoyens dans la désignation des gouvernants, à répondre à la demande croissante d’une plus grande participation citoyenne et à lutter contre la critique de la déconnexion des élus d’avec les préoccupations des Français, il s’agit de renforcer la responsabilité du président de la République alors qu’il est actuellement le centre d’impulsion véritable de l’action publique.
Article 6
Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct.
Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.
Les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique.
Article 6
Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct.
Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.
Les électeurs peuvent révoquer le Président de la République avant le terme de son mandat dans le cadre d’une initiative révocatoire provoquant des élections présidentielles anticipées ainsi que le prévoit l’article 7.
Les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique.
Article 7
Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé, le quatorzième jour suivant, à un second tour. Seuls peuvent s’y présenter les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour.
Le scrutin est ouvert sur convocation du Gouvernement.
L’élection du nouveau Président a lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du Président en exercice.
Alinéas suivants sans modifications
Article 7
Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé, le quatorzième jour suivant, à un second tour. Seuls peuvent s’y présenter les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour.
Le scrutin est ouvert sur convocation du Gouvernement.
L’élection du nouveau Président a lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du Président en exercice ou lorsqu’une pétition, adressée au Conseil constitutionnel et soutenue par au moins 10% des électeurs inscrits sur les listes électorales dans un délai de 3 mois, demande, pour tout motif, la révocation du président. Une telle pétition ne peut pas être déposée dans les 18 mois précédant ou suivant une élection présidentielle. Une loi organique précise les conditions d’application du présent alinéa.
Alinéas suivants sans modifications
La dissolution d’initiative populaire
1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
Au-delà des remarques générales relatives au malaise démocratique contemporain (voir supra scénario 1), il existe des déséquilibres institutionnels visibles dans les rapports qui se nouent, d’une part, entre le président de la République et l’Assemblée nationale et, d’autre part, entre le président de la République et le Premier ministre.
La proximité des élections présidentielles et législatives favorise (quoique de manière non automatique, les dernières élections en témoignent) la concordance partisane entre le Président de la République et la majorité de l’Assemblée nationale. Cela contribue à faire du président de la République le chef de la majorité parlementaire et à soumettre les membres de cette majorité à une forme d’allégeance au président de la République à qui ils semblent devoir leur siège. Cette situation favorise la prééminence présidentielle au sein de l’exécutif en reléguant le Premier ministre à un simple collaborateur du président, un coordinateur de la majorité et une courroie de transmission entre le président et l’Assemblée et met l’accent sur sa responsabilité devant le président de la République et non plus devant l’Assemblée nationale. Un fait majoritaire favorable au chef de l’État renforce en effet le pouvoir discrétionnaire de ce dernier quant au choix du Premier ministre et de manière générale, il atténue le rôle, normal en régime parlementaire, du Premier ministre qui est censé être le chef de la majorité, déterminant la politique de la Nation, mais ne pouvant en retour se maintenir en fonction que si cette dernière lui maintient sa confiance.
Même en l’absence d’une large majorité appartenant ou affiliée au parti du président de la République au sein de l’Assemblée, ces déséquilibres apparaissent persistants et alors même que la confiance des citoyens peut paraître s’étioler au fil des cinq ans de la législature et du mandat présidentiel. En outre, s’il est déjà possible que la proximité temporelle des élections soit rompue (dissolution présidentielle, élections présidentielles anticipées en cas de vacance ou d’empêchement définitif), une telle probabilité reste faible.
2. Le remède : la proposition
Il s’agit d’instaurer un mécanisme permettant de déclencher une dissolution de l’Assemblée nationale à la demande des citoyens.
L’initiative prend la forme d’une pétition, déposée au Conseil constitutionnel, qui doit recueillir dans les trois mois suivant son dépôt, la signature de 10% des électeurs inscrits sur les listes électorales (Pour une justification de ce seuil, voir supra scenario 1). La pétition doit être motivée mais tout motif est recevable.
La satisfaction de ces conditions impose au Président de la République de prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale.
Des élections anticipées sont alors organisées dans les mêmes conditions que celles qui régissent la dissolution décidée discrétionnairement par le Président de la République (article 12).
Un tel mécanisme permet le renouvellement de l’Assemblée nationale et, formellement, un changement de gouvernement qui pourra, en pratique, être composé de manière comparable au précédent si les équilibres partisans ne sont pas transformés lors des élections anticipées ou, au contraire, être un gouvernement de cohabitation, en cas d’élection d’une majorité opposée au président de la République.
3. Les effets escomptés et leur justification
On retrouve ici les justifications générales relatives à un mécanisme de révocation populaire (voir supra) mais pas seulement.
Ce mécanisme permet plus précisément de déclencher une dissolution pour répondre à une crise politique et sociale, non plus sur la seule décision du président de la République, comme avait pu le faire De Gaulle en 1968, mais à la demande d’une partie du corps électoral. Il permet en ce sens de canaliser le mécontentement populaire à travers une procédure juridique formalisée, y compris lorsque le Président n’est pas favorable à la dissolution par crainte de perdre sa majorité à l’Assemblée.
Les effets peuvent être de deux ordres. Soit les citoyens décident de renouveler leur confiance à la majorité présidentielle, et dans ce cas, le déséquilibre institutionnel en faveur du président persiste mais se trouve relégitimé par les urnes. Soit, au contraire, l’élection provoque une cohabitation qui place le président en position d’arbitre et redonne au gouvernement, sous la direction du Premier ministre, la capacité de détermer la politique de la Nation, le mécanisme est alors porteur d’un rééquilibrage des institutions. De manière générale, cela renforce la chaîne de légitimité, qu’elle soit celle traditionnelle du régime parlementaire (corps électoral – assemblée – gouvernement) ou celle spécifique du régime de la V république, à captation présidentielle (corps électoral – assemblée – décisions présidentielles). L’Assemblée se voit ainsi replacée au cœur du jeu politique et institutionnel.
Cette proposition va dans le même sens que celle visant à disjoindre les élections législatives et présidentielles par l’instauration d’élections de mi-mandat ou par l’adoption de durées différentes pour les mandats du président de la République et des députés, avec pour objectif général de redonner du souffle à la démocratie française. Toutefois, la présente proposition pousse cette logique plus loin, en ce que c’est le corps électoral lui-même qui en est à l’initiative.
Le choix est ici fait d’une révocation collective de l’Assemblée nationale et non pas d’une révocation individuelle des députés. Cette dernière possibilité existe dans certains États comme au Royaume-Uni depuis 2015 et est celle qui découle du scénario 1. Pour autant, cette dissolution d’initiative populaire nous semble préférable à une révocation individuelle des députés pour au moins deux raisons. D’une part, elle conduit à rénover les équilibres institutionnels de la V République tout en redonnant plus de pouvoir au peuple. D’autre part, la révocation individuelle des parlementaires apparaît comme un mécanisme de sanction qui se contente de pallier les défauts/non-usages de ceux plus institutionnels (mise en jeu de la responsabilité pénale, révocation d’un ministre par le chef du gouvernement, retrait de l’affiliation partisane par le parti politique d’appartenance). Elle semble alors être une soupape de sécurité du système face à une défaillance des rouages de la démocratie représentative et partisane classique. Son intérêt ne peut, de ce point de vue, être négligé mais il semble plus intéressant de rénover les mécanismes classiques de sanction pour assurer leur effectivité, gage de la confiance des citoyens dans le système. À l’inverse, l’adoption de la dissolution d’initiative citoyenne a un effet plus profond sur les équilibres institutionnels de la V République.
Article 12
Le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale.
Alinéas suivants sans modifications
Article 12
Le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale.
La dissolution est de droit lorsqu’une pétition adressée au Conseil constitutionnel, soutenue par au moins 10% des électeurs inscrits sur les listes électorales dans un délai de 3 mois, la demande pour tout motif. Une loi organique précise les conditions d’application du présent alinéa.
Alinéas suivants sans modifications
