1. Le remède : la proposition
Le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 mai 2018 (article 15) et le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 août 2019 (article. 10) reprennent les préconisations faites par le Conseil d’État dans son avis du 7 décembre 2017[1]. Le Conseil d’État avait été saisi par le Premier ministre d’une demande d’avis portant, d’une part, sur la possibilité d’attribuer des compétences différentes à des collectivités relevant d’une même catégorie et, d’autre part, sur la possibilité de permettre aux collectivités territoriales de déroger à des dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Il a considéré que la reconnaissance de ce pouvoir de dérogation nécessiterait une révision constitutionnelle, et a précisé les conditions auxquelles les dispositions mettant en œuvre ces évolutions devraient répondre, notamment pour préserver la cohérence du titre XII de la Constitution.
La proposition reprend les dispositions des projets de loi constitutionnelle précités.
Le droit à la différenciation a été consacré en 2003 pour les seuls outre-mer (différenciation statutaire, différenciation normative). La proposition étend ce droit à la différenciation à l’ensemble des collectivités territoriales de la République et suggère de modifier l’article 72 de la Constitution pour introduire deux facultés :
1°) une différenciation matérielle relative aux compétences exercées : le nouvel alinéa 2 de l’article 72 permettrait à certaines collectivités territoriales d’exercer des compétences dont ne disposent pas les autres collectivités de la même catégorie (communes, départements, régions…). Cette différenciation matérielle sera décidée par la loi ou le règlement. En clair : une collectivité territoriale pourra demander au gouvernement et/ou au Parlement (la procédure sera précisée par loi organique) d’exercer une compétence qu’elle n’a pas normalement, c’est-à-dire une compétence de l’État, voire une compétence d’une autre catégorie de collectivités. Cette faculté est offerte pour tenir compte des spécificités de la collectivité concernée et des enjeux qui lui sont propres.
2°) une différenciation normative : le nouvel alinéa 4 de l’article 72 permettrait aux collectivités territoriales de déroger aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent leurs compétences. Cette différenciation normative est accordée par la loi ou le règlement : une fois accordée, elle permet à la collectivité territoriale concernée de fixer elle-même certaines règles qui régissent ses compétences. En clair : une collectivité territoriale pourra demander au gouvernement et/ou au Parlement (la procédure sera précisée par loi organique) à être habilitée à fixer elle-même (dérogation) certaines règles (de nature législative ou réglementaire) qui régissent ses compétences.
La faculté est ainsi ouverte aux collectivités :
- soit d’exercer une nouvelle compétence ;
- soit, dans une compétence qu’elle détient, de déroger aux règles qui la régissent.
Accordées par la loi ou le règlement, ces différenciations sont soumises au contrôle du juge administratif et restent circonscrites dans le cadre de l’État unitaire décentralisé. Elles n’octroient pas aux collectivités une autonomie autre qu’administrative.
2. Les effets escomptés et leur justification
Le Conseil d’État a estimé que de telles évolutions seraient de nature à donner davantage de libertés et de responsabilités aux collectivités territoriales pour mener une action plus efficace, pour innover, et pour adapter les lois et règlements aux réalités des territoires.
[1] Avis sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice de ces compétences, n°393651.
Article 72
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.
Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
Article 72
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi organique et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, la loi peut prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation autorisée dans les mêmes conditions.
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.
Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
