1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
La Constitution de la Ve République évoque, en son Titre VIII, « l’autorité judiciaire », impliquant une double conséquence. D’une part, le terme « d’autorité » (plutôt que « pouvoir ») tend à justifier une atténuation du pouvoir dont disposent les juges. D’autre part, la justice administrative n’est nullement reconnue en tant que telle, seul le Conseil d’État faisant l’objet d’une reconnaissance, principalement dans ses fonctions consultatives.
Deux difficultés viennent s’ajouter. D’abord, le terme d’autorité, en sus de l’atténuation évoquée, pourrait laisser entendre que ce pouvoir est subordonné à un autre pouvoir, supérieur, comme le sont les nombreuses « autorités administratives ». Ensuite, la double fonction du Conseil d’État laisse, a minima, apparaître une justice administrative qui ne serait pas pleinement indépendante, tant en raison de l’histoire constitutionnelle française et de la « conception française de la séparation des pouvoirs », que de la compétence d’une même institution pour examiner un acte avant qu’il ne soit pris, puis une fois qu’il est contesté. Bien que des mesures soient prises pour préserver l’indépendance de la justice administrative, la « théorie des apparences » plaide pour une réforme en profondeur du Conseil d’État.
2. Le remède : la proposition
La proposition a un triple objet.
D’une part, il s’agit de reconnaître constitutionnellement « la justice », plutôt que « l’autorité judiciaire ». Ainsi, les conséquences liées à la sémantique tendraient à être dissipées, voire à disparaître.
D’autre part, afin de renforcer encore l’indépendance de cette justice, l’ensemble des magistrats, qu’ils soient du siège, du parquet ou administratives, seraient nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Enfin, la juridiction administrative est constitutionnellement reconnue, avec la création d’un corps des « magistrats administratifs », à côté des magistrats judiciaires (du siège et du parquet) et la création d’une Cour administrative de cassation, qui exercera toutes les attributions contentieuses actuelles du Conseil d’État. Ce dernier conserve la plénitude de ses attributions administratives et consultatives.
Les magistrats administratifs sont inamovibles, à l’instar des magistrats du siège et exercent au sein des trois niveaux de juridiction (tribunal administratif, cour administrative d’appel et Cour administrative de cassation). Les fonctions de rapporteur public pourront être exercés par l’un des magistrats de la juridiction, ou par un membre du Conseil d’État, affecté à cette fin au sein de la juridiction concernée.
En conséquence, la composition du CSM est adaptée. Une troisième formation est créée, compétente à l’égard des magistrats administratifs, sur le modèle des deux formations actuelles. De plus, un magistrat administratif siège dans chacune des formations actuelles. Afin de préserver un équilibre au profit des non magistrats au sein de chacune des formations, un membre supplémentaire vient les compléter, issu de la Cour des comptes. De même, cet équilibre est également préservé pour les fonctions disciplinaires du CSM, en supprimant la présence du magistrat supplémentaire. Enfin, pour que cet équilibre soit pleinement préservé, il est indiqué que les personnalités qualifiées ne peuvent jamais avoir appartenu au Parlement ni à aucun des corps qui désignent des membres au sein du CSM, donc à la magistrature (judiciaire et administrative), à la Cour des comptes, à l’ordre des avocats ou au Conseil d’État.
Les articles 61-1 et 74 sont modifiés afin de tenir compte du remplacement du Conseil d’État par la Cour administrative de cassation.
3. Les effets escomptés et leur justification
Cette proposition renforcera l’indépendance de la justice, à un double niveau : à l’égard de la justice judiciaire, en subordonnant toutes les nominations à l’avis conforme du CSM et à l’égard de la justice administrative, en séparant les fonctions consultatives et contentieuses sur le plan organique.
Titre VIII – De l’autorité judiciaire
Article 64
Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire.
Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. Une loi organique porte statut des magistrats.
Les magistrats du siège sont inamovibles.
Titre VIII – De la justice
Article 64
Le Président de la République est garant de l’indépendance de la justice.
Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. Une loi organique porte statut des magistrats judiciaires et des magistrats administratifs. Les magistrats du siège et les magistrats administratifs sont inamovibles.
Article 65
Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.
La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le
Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.
La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.
Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.
Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.
Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.
La loi organique détermine les conditions d’application du présent article.
Article 65
Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège, une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet et une formation compétente à l’égard des magistrats administratifs.
La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège, un magistrat du parquet et un magistrat administratif, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un membre de la Cour des comptes désignés par la Cour des comptes, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent et n’ont jamais appartenu ni au Parlement, ni à aucun des corps précédents. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux personnalités qualifiées. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.
La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet, un magistrat du siège et un magistrat administratif, ainsi que le conseiller d’État, le membre de la Cour des comptes, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.
La formation compétente à l’égard des magistrats administratifs est présidée par le président de la Haute Cour administrative. Elle comprend, en outre, cinq magistrats administratifs, un magistrat du siège et un magistrat du parquet, ainsi que le conseiller d’État, le membre de la Cour des comptes, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet fait des propositions pour les nominations des magistrats du parquet.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats administratifs fait des propositions pour les nominations des magistrats administratifs.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.
Les sanctions disciplinaires concernant les magistrats du parquet sont prononcées sur avis conforme de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.
La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats administratifs statue comme conseil de discipline des magistrats administratifs.
Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, trois des cinq magistrats administratifs mentionnés au quatrième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, le membre de la Cour des comptes, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le premier président de la Haute Cour administrative ou le procureur général près la Cour de cassation.
Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.
Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.
La loi organique détermine les conditions d’application du présent article.
Article 66
Nul ne peut être arbitrairement détenu.
L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi.
Article 66
Nul ne peut être arbitrairement détenu.
La juridiction judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi.
Article 61-1
Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article.
Article 61-1
Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi de la Haute Cour administrative ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article.
Article 74
Premiers alinéas sans changement.
La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l’autonomie, les conditions dans lesquelles :
- le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ;
Le reste sans changement.
Article 74
Premiers alinéas sans changement.
La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l’autonomie, les conditions dans lesquelles :
- La Haute Cour administrative exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ;
Le reste sans changement.
