Investiture parlementaire du Gouvernement

1.     Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Conséquence de l’évolution présidentialiste de la V^e République, le principe de la responsabilité politique du Gouvernement devant le Parlement, et plus particulièrement devant l’Assemblée nationale, s’est estompé en pratique (à l’exception des périodes de cohabitation) au profit d’une seule responsabilité effective devant le Président de la République.

Ce constat est renforcé par l’interprétation de l’art. 49, al. 1 de la Constitution : dès 1966 et 1968, le caractère facultatif de la question de confiance s’impose en pratique, fondé sur l’idée gaullienne suivant laquelle le Gouvernement procède avant tout du chef de l’État et n’aurait donc nul besoin d’une investiture parlementaire pour exercer ses fonctions.

Il en résulte un système de confiance présumée : c’est aux députés qu’il appartient d’apporter la preuve – par le vote d’une motion de censure – que le Gouvernement n’a pas le soutien de l’Assemblée. Éventualité largement illusoire compte tenu des conditions posées à l’art. 49, al. 2, et dont le caractère purement virtuel permet à un Gouvernement qui ne disposerait que d’une majorité relative (comme c’est le cas actuellement) de se constituer et de mener son action indépendamment de toute légitimation parlementaire.

Outre qu’elle confère au Président, sur le fondement de l’art. 8, la haute main sur la désignation du Premier ministre et des membres du Gouvernement dès lors qu’il n’est pas clairement mis en minorité, cette pratique, combinée à l’incompatibilité de l’art. 23, achève de couper l’Exécutif du Parlement. Solidaires sur le plan fonctionnel, Gouvernement et majorité ne le sont, sur le plan organique, que de manière indirecte, c’est-à-dire en vertu d’une même fidélité au chef de l’État. Cette solidarité asymétrique, nouée en-dehors de tout contrat de majorité, favorise ainsi une pratique descendante du pouvoir, suivant laquelle l’Assemblée a d’abord pour tâche de traduire sous forme législative les éléments d’un programme politique décidé en-dehors d’elle, quitte pour le Gouvernement à privilégier le rapport de force à la concertation.

2.     Le remède : la proposition

L’observation des régimes parlementaires étrangers démontre que l’effectivité du principe de responsabilité gouvernementale résulte moins de la possibilité effective de censurer le Gouvernement que de l’implication de la représentation nationale dans le choix de l’équipe gouvernementale et dans la définition de son programme (c’est la fameuse « fonction élective » identifiée par Bagehot).

Si la chose va de soi lorsque le Président est minoritaire, le régime de la V^e République gagnerait à ce qu’il en aille de même en cas de concordance des majorités et particulièrement en cas de majorité relative.

La manière de faire dépend cependant du « scenario » général retenu pour l’évolution des institutions. Celui d’une « primo-ministérialisation » du régime, suivant une perspective moniste, supposerait que le Gouvernement tienne son autorité des seuls députés, le Président n’ayant dès lors qu’une compétence liée pour sa nomination. On pourrait alors songer à une modification de l’art. 8 dans un sens proche de ce que prévoit la Loi fondamentale allemande (art. 63) : proposition par le Président ; investiture ou élection à la majorité absolue des députés ; puis nomination par le Président.

Ce n’est pas l’option retenue par cette proposition, laquelle poursuit plutôt le scenario d’une reparlementarisation du régime dans une perspective dualiste. Elle part du principe que, dans l’esprit initial de la V^e République, le Gouvernement est placé à la jonction de deux légitimités de même source mais de nature différente, et qui doivent chacune contribuer à sa formation : une légitimité étatique, incarnée par le Président et liée à l’unité, la continuité et la préservation des intérêts permanents et supérieurs de l’État ; une légitimité parlementaire, incarnée par les Chambres, de caractère plus pluraliste car fondée sur la diversité des intérêts qui animent la société, et vouée à la direction politique du pays (Burdeau).

Reparlementariser le régime tout en maintenant cet équilibre suppose donc de distinguer : d’un côté, la nomination présidentielle (art. 8), seul titre juridique suffisant à fonder l’autorité du Gouvernement ; de l’autre, la confiance de l’Assemblée, qui conditionne sa capacité politique à « déterminer et conduire la politique de la nation ».

Il s’agirait alors de laisser intact l’art. 8 tout en écartant toute équivoque quant au caractère obligatoire de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée lors de son entrée en fonction. Le moyen pour ce faire avait déjà été envisagé par le Comité Vedel en 1993 : subordonner cet engagement à un délai fixe.

Il est donc proposé de modifier l’art. 49, al. 1 pour y préciser que, dans le délai d’un mois suivant sa nomination, le Premier ministre, après avoir présenté son programme, sollicite pour son Gouvernement la confiance de l’Assemblée^[1]. Ce délai (plus étendu que celui de quinze jours proposé par le Comité Vedel) tend à ménager du temps pour les nécessaires négociations qui ne manqueront pas d’avoir lieu entre le Premier ministre nouvellement nommé et les députés. Ce vote porterait en effet sur le programme du Gouvernement, préalablement présenté par son chef, incitant de la sorte à une concertation sur les grandes lignes de celui-ci. La question de confiance sur une déclaration de politique générale demeurerait quant à elle une faculté ouverte à tout moment au Premier ministre pour lui laisser la possibilité, si besoin, de remobiliser ses troupes en cours de législature.

3.     Les effets escomptés et leur justification

Cette modification permettrait ainsi de passer d’un système de confiance présumée à un système de confiance prouvée a priori. Plus qu’une simple formalité, ce vote de confiance préalable pousserait le Président et le Premier ministre, entre la nomination de celui-ci et celle du Gouvernement, à procéder aux consultations nécessaires avec les groupes de la majorité pour le choix des membres de l’équipe gouvernementale (a fortiori si le verrou de l’art. 23 est levé). Elle favoriserait en outre la formation d’un contrat de majorité entre le Premier ministre et les groupes parlementaires prêts à le soutenir, renforçant l’implication de l’Assemblée dans la définition d’un programme concerté et non plus imposé de l’extérieur à l’issue de l’élection présidentielle (et modifiant de ce fait l’enjeu des élections générales).

Certes, le mécanisme serait plus effectif en cas de majorité relative qu’en cas de majorité absolue (qu’elle soit présidentielle ou primo-ministérielle) : comme la pratique l’a démontré, un Premier ministre jouissant d’une majorité absolue à la Chambre est plus enclin à solliciter la confiance lors de sa prise de fonction sans qu’il ne lui en coûte grand-chose pour la physionomie de son Gouvernement ou pour la définition de sa politique. Mais le fait de lever l’équivoque quant au caractère obligatoire de cette pratique est de nature à faire émerger une culture de la concertation favorisant la solidarité entre Gouvernement et majorité et renforçant tant la fonction législative que la fonction de contrôle du Parlement. En outre, la tendance actuelle, qui est à l’effritement du fait majoritaire (de 4 à 10 groupes parlementaires entre la XIII^e et la XVI^e législature) rend le scenario de majorités relatives récurrentes beaucoup plus probable qu’il ne l’était il y a encore quelques années.

Enfin, y compris dans l’hypothèse d’une majorité présidentielle absolue, cette pratique, applicable en cas de changement de Gouvernement durant une même législature, tempèrerait de facto la faculté dont dispose le Président de faire sauter le « fusible » primo-ministériel en cours de mandat présidentiel.

Cette mesure ne saurait pour autant suffire à produire ces effets : il faut l’envisager dans le cadre d’un scenario général, qui peut inclure par exemple le rétablissement de la compatibilité entre fonctions ministérielles et mandat parlementaire (voire l’obligation d’être membre du Parlement pour être nommé ministre), ainsi que le découplage du mandat présidentiel et de la législature.

[1] Contrairement à ce que prévoyait le Comité Vedel, il n’est pas proposé d’inscrire cette obligation à l’art. 20, ce qui serait redondant dans la mesure où celui-ci renvoit expressément aux articles 49 et 50, et trompeur, dans le sens où le principe de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, énoncé par cet article, ne se réduit pas aux seuls mécanismes d’engagement de cette responsabilité devant l’Assemblée nationale.