Reconnaître l’autonomie fiscale aux collectivités territoriales

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

L’article 72-2 de la Constitution – introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 – et la loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004 consacrent et entendent protéger l’autonomie financière des collectivités territoriales. L’alinéa 3 prévoit notamment que « les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales représentent (…) une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. »  

Cette disposition n’a pas produit les effets escomptés. Depuis 2004, les ratios d’autonomie n’ont fait qu’augmenter – ils sont bien supérieurs aux niveaux de référence de 2003¹ – alors même que les élus locaux ont le sentiment d’une perte de la maîtrise de leurs ressources propres². Les raisons sont connues. Elles sont arithmétiques et juridiques. La diminution drastique (11 milliards d’euros) de la dotation globale de fonctionnement (DGF) aux collectivités territoriales entre 2014 et 2017 a eu l’effet paradoxal d’améliorer le ratio d’autonomie financière. Surtout, l’alinéa 3 de l’article 72-2 de la Constitution n’a pas permis d’empêcher la dynamique d’assèchement de la fiscalité directe locale engagée depuis 2018. La suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales (THRP) et des impôts de productions (CVAE), ainsi que la division par deux des valeurs locatives des établissements industriels (assiettes de la CFE et de la TFPB), ont considérablement réduit le « pouvoir de taux » des collectivités territoriales – la capacité d’agir sur le montant de leurs recettes fiscales – sans que le Conseil constitutionnel n’y voie d’atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Cette situation est rendue possible par une conception purement formelle de l’autonomie financière. Le Conseil constitutionnel n’a jamais tiré de l’article 72-2 de la Constitution la reconnaissance d’une autonomie fiscale (Cons. const., 29 décembre 2009, n°2009-599 DC, Loi de finances pour 2010, §. 64). La notion de « ressources propres » formellement retenue par la loi organique de 2004 (article LO 1114-2 du CGCT) permet – sans dégrader les ratios d’autonomie – d’inclure au numérateur de la fraction des ressources fiscales dont les collectivités territoriales ne maîtrisent pas les taux (celles « dont la loi détermine, par collectivité, une part locale d’assiette »). Il s’agit de la fiscalité nationale partagée (essentiellement la TVA) versée en compensation des réformes de la fiscalité directe locale (compensation de la suppression de la THRP et de la CVAE notamment). La TVA représente aujourd’hui une part considérable des recettes de fonctionnement des collectivités territoriales (51% pour régions, 21% pour départements et la métropole de Lyon, et 22% pour les EPCI à fiscalité propre) et a vocation à augmenter encore avec la disparition définitive de la CVAE. Au sens de la loi organique, ce type de fiscalité nationale partagée est comptée comme une « ressource propre » – elle ne dégrade pas les ratios d’autonomie financière – alors même que les collectivités territoriales n’ont aucun moyen d’agir sur son assiette ou sur son taux. Il s’agit d’une forme de « dotation déguisée ». Ainsi l’autonomie financière formelle prévaut sur l’autonomie financière réelle. Formellement, la Constitution est respectée. En pratique, les élus locaux ont le sentiment d’une perte de maîtrise de leurs ressources propres.

2. Le remède : la proposition

Il est proposé de reconnaître aux collectivités territoriales une « autonomie fiscale », c’est-à-dire de protéger leur capacité à fixer librement le « taux » ou « l’assiette » de certaines impositions déterminées par la loi. La modification de l’alinéa 3 de l’article 72-2 permettrait de consacrer un ratio d’autonomie fiscale ainsi entendu : les recettes fiscales représenteront désormais une part prépondérante (c’est-à-dire au moins 50 %) de l’ensemble des ressources des collectivités territoriales.

Cette autonomie fiscale n’a de sens qu’à condition d’exclure des « recettes fiscales » la fiscalité nationale partagée ou transférée (du type TVA, accise sur les énergies etc.). Il convient donc de modifier la loi organique – aujourd’hui codifiée à l’article LO 1114-2 du CGCT – afin de réserver la notion de « recettes fiscales » à celles des impositions sur lesquelles les collectivités exercent un véritable pouvoir de taux ou d’assiette (cf. page suivante).

3. Les effets escomptés et leur justification

La proposition reviendrait à revaloriser la fiscalité directe locale, cet instrument indispensable de la démocratie locale. Elle obligerait à entreprendre un grand chantier de la fiscalité locale afin de recréer une imposition soucieuse de la libre administration des collectivités locales. Elle neutraliserait a minima et à court terme tout assèchement supplémentaire de la fiscalité locale.

[1] 41, 7 % pour le bloc communal en 2003, 58,6 % pour les départements en 2003, 60,8 % pour les régions en 2003. 71,7 % pour le bloc communal en 2021, 74,7 % pour les départements en 2021, 77,8 % pour les régions en 2021.

[2] J.-R. CAZENEUVE, Communication relative à l’autonomie financière et à l’autonomie fiscale des collectivités territoriales à l’issue des réformes des finances locales, présentée à la commission des finances le 21 juin 2023, p. 19.